BVerfG: Kürzung des Ausgleichsbetrags für öffentlichen Personennahverkehr ist verfassungswidrig

Auszubildende werden von den Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs in der Regel zu ermäßigten Entgelten befördert, ohne dass darauf ein gesetzlicher Anspruch besteht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss der Unternehmer aus Gründen des Gemeinwohls die Tarife jedoch innerhalb der Grenzen der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens nach Regel-, Sozial- und Ermäßigungstarifen staffeln. Der Unternehmer hat es damit durch seine Tarifgestaltung in der Hand, im Rahmen einer kostendeckenden und gewinnerzielenden Unternehmenspolitik etwaige Mindereinnahmen aus einzelnen Verkehrsleistungen wie dem Schülerverkehr durch eine Erhöhung der Tarife an anderer Stelle auszugleichen. Daneben gewährt der Staat seit 1977 den Unternehmen für die Beförderung von Auszubildenden unter bestimmten gesetzlich festgelegten Voraussetzungen zusätzlich eine Ausgleichsleistung nach Maßgabe des § 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG. Nach § 45 a Abs. 2 Satz 3 PBefG, der durch Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 eingefügt wurde, wurde dieser Ausgleichsbetrag für 2004 um 4 % und für die Folgejahre noch weiter verringert.

Hintergrund

Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 beruht auf einem Gesetzentwurf der Bundesregierung, der vor allem wesentliche Elemente des Haushaltsstabilisierungskonzeptes 2003 der Bundesregierung, unter anderem den Abbau von Subventionen, umsetzen sollte. Der Entwurf wurde im ersten Durchgang vom Bundesrat abgelehnt. Zeitlich parallel dazu erarbeitete eine Arbeitsgruppe unter Leitung der Ministerpräsidenten der Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen, Roland Koch und Peer Steinbrück, das sog. Koch/Steinbrück-Papier, das einen umfassenden Subventionsabbau vorsah und am 30. September 2003 veröffentlicht wurde. In der ersten Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 9. September 2003 wurden die Vorschläge des Koch/Steinbrück-Papiers in abstrakter Form angesprochen, ohne dass das Personenbeförderungsgesetz selbst erwähnt wurde. Die Gesetzesvorlage wurde federführend dem Haushaltsausschuss und mitberatend dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages zugewiesen.

In den Sitzungen sowohl des Haushaltsausschusses als auch des Finanzausschusses am 15. Oktober 2003 stellten der Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen, Dieckmann, und der Minister für Europa- und Bundesangelegenheiten des Landes Hessen, Riebel, die Vorschläge der Arbeitsgruppe Koch/Steinbrück teilweise vor; sie baten darum, diese in die Beratungen des Gesetzentwurfs miteinzubeziehen. Beide Ausschüsse sprachen sich dafür aus, den Gesetzentwurf in zum Teil geänderter Fassung, jedoch ohne Berücksichtigung des Koch/Steinbrück-Papiers anzunehmen.

In der zweiten und dritten Beratung des Deutschen Bundestages zum Haushaltsbegleitgesetz 2004 am 17. Oktober 2003 wurden die Vorschläge zum Subventionsabbau der Ministerpräsidenten von Hessen und Nordrhein-Westfalen zwar erwähnt, einzelne Punkte des Papiers aber nicht erörtert. Der Gesetzentwurf wurde in zweiter Beratung sowie in der Schlussabstimmung in der Ausschussfassung angenommen.

Inkrafttreten des geänderten Personenbeförderungsgesetzes im Januar 2004

Der Bundesrat verlangte im zweiten Durchgang die Einberufung des Vermittlungsausschusses unter anderem mit dem Ziel, die Vorschläge der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück in den Gesetzentwurf einzubeziehen. Der Vermittlungsausschuss einigte sich am 16. Dezember 2003 auf einen Vorschlag zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes; die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses wurde in der Sitzung des Deutschen Bundestages am 19. Dezember 2003 angenommen. Der Bundesrat stimmte dem Gesetz mit der Mehrheit seiner Stimmen am 29. Dezember 2003 zu. Das Gesetz wurde am 31. Dezember 2003 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat am 1. Januar 2004 in Kraft.

Beschwerdeführerin beanstandet nicht ordnungsgemäß zustande gekommene Kürzungsvorschrift

Die Beschwerdeführerin befördert Personen, darunter auch Auszubildende zu einem ermäßigten Tarif, im öffentlichen Personennahverkehr. Sie beantragte im April 2005 bei der zuständigen Behörde die Gewährung eines Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2004, der aber nicht in der beantragten Höhe bewilligt wurde. Die Beschwerdeführerin klagte gegen die Kürzung beim Verwaltungsgericht und wies darauf hin, dass das Haushaltsbegleitgesetz 2004 und damit die Kürzungsvorschrift des § 45 a Abs. 2 Satz 3 PBefG nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Die Vorschrift sei erst durch den Vermittlungsausschuss in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden, ohne dass der Deutsche Bundestag und der Bundesrat dem vorher zugestimmt hätten. Die Klage und der Antrag auf Zulassung der Berufung blieben ohne Erfolg. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG sowie des Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 76 Abs. 1, Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 2a GG.

Kürzung des Ausgleichsbetrags ist verfassungswidrig, aber nicht nichtig

Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Kürzung des Ausgleichsbetrags gemäß § 45 a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG verfassungswidrig, aber nicht nichtig ist. Das Gesetz bleibt längstens bis zum 30. Juni 2011 anwendbar. Den Kompetenzen des Vermittlungsausschusses werden durch das Grundgesetz (Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG) Grenzen gesetzt, die im vorliegenden Gesetzgebungsverfahren überschritten wurden. Der Vermittlungsausschuss hat eigene Vorschläge in das Gesetzgebungsverfahren eingeführt, ohne dass der Deutsche Bundestag in verfassungsgemäßer Weise beteiligt wurde. Die Beschwerdeführerin ist insoweit in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG verletzt. Die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts verletzt die Beschwerdeführerin darüber hinaus in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil das Gericht die Anforderungen an die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung in unzumutbarer Weise überspannt hat.

Vermittlungsausschuss hat kein eigenes Gesetzesinitiativrecht

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde.

Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses und seine Funktion und Stellung im Gesetzgebungsverfahren sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärt. Der Vermittlungsausschuss hat kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern ihm kommt lediglich die Aufgabe zu, auf der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu erarbeiten, die sich ausgehend vom Anrufungsbegehren im Rahmen der parlamentarischen Zielsetzung des Gesetzgebungsvorhabens bewegen und die jedenfalls im Ansatz sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschem Bundestag und Bundesrat ausgleichen.

Die Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen den Gesetzgebungsorganen weist dem Deutschen Bundestag die entscheidende Funktion im Gesetzgebungsverfahren zu. Der Vermittlungsvorschlag muss dem Deutschen Bundestag aufgrund der dort geführten parlamentarischen Debatte zurechenbar sein. Das zum Anrufungsbegehren führende Gesetzgebungsverfahren wird durch die in dieses eingeführten Anträge und Stellungnahmen der Abgeordneten, des Bundesrates und gegebenenfalls der Bundesregierung bestimmt. Voraussetzung für das Aufgreifen eines Regelungsgegenstandes durch den Vermittlungsausschuss ist, dass die Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren bekannt gegeben worden sind und die Abgeordneten die Möglichkeit hatten, diese zu erörtern. Der Vermittlungsausschuss muss dabei auch den von Verfassungs wegen gebotenen Zusammenhang zwischen der öffentlichen Debatte im Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorganen wahren.

Vermittlungsausschuss fehlt Kompetenz zur Aufnahme einer Änderung des Personenbeförderungsgesetzes in Vermittlungsvorschlag

Die Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das Haushaltsbegleitgesetz 2004 ist nicht in formell verfassungsmäßiger Weise zustande gekommen. Die Einbringung des Koch/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren des Deutschen Bundestages und seine Behandlung in dessen Ausschüssen sowie im Plenum eröffneten dem Vermittlungsausschuss nicht die Kompetenz, eine Änderung des Personenbeförderungsgesetzes in den Vermittlungsvorschlag aufzunehmen. Die Vorschläge des Koch/Steinbrück-Papiers waren - zumindest in Bezug auf die Kürzung von Finanzhilfen - bereits nach Struktur und Umfang angemessener parlamentarischer Beratung nicht zugänglich und nach der Art ihrer Einbringung und Behandlung darauf auch gar nicht angelegt. Der gesamte Verfahrensgang war vielmehr erkennbar darauf ausgerichtet, unter Vermeidung der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und einer hinreichenden Information der Mitglieder des Deutschen Bundestages den von vornherein als notwendig erkannten politischen Kompromiss erst im Vermittlungsausschuss herbeizuführen.

Sachliche Tragweite des Regelungsgegenstandes vor Gesetzesbeschluss nicht erkennbar

Die Vorschläge zur Kürzung von Finanzhilfen des Bundes im Koch/Steinbrück-Papier und deren Behandlung in den Ausschüssen und im Plenum des Deutschen Bundestages genügten nicht den Anforderungen an Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die den Rahmen und Gegenstand eines Vermittlungsverfahrens festlegen. Die sachliche Tragweite des vom Vermittlungsausschuss in den Gesetzentwurf eingefügten Regelungsgegenstandes wurde im Gesetzgebungsverfahren vor dem Gesetzesbeschluss nicht erkennbar. Denn die Auflistung einer Vielzahl pauschal zu kürzender Finanzhilfen ohne jegliche Ansätze für eine rechtliche und politische Bewertung und ohne Zuordnung zu den einschlägigen Handlungsfeldern (Haushalt, Gesetzgebung) in dem Koch/Steinbrück-Papier schloss es praktisch aus, dass sich die Abgeordneten mit den Vorschlägen im Einzelnen verantwortlich befassten.

Das Defizit an Konkretisierung ist ebenfalls durch die Behandlung des Koch/Steinbrück-Papiers in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages und durch die Beschlussempfehlung und den Bericht des Haushaltsausschusses nicht ausgeräumt worden, da die Minister bei der Darstellung des Papiers nicht über die Erwähnung von Beispielen hinausgingen.

Ebenso führt auch die verschiedentliche Erwähnung des Koch/Steinbrück-Papiers in den drei Lesungen des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Plenum des Deutschen Bundestages nicht dazu, dass dessen Liste der Finanzhilfen durch den Vermittlungsausschuss hätte aufgenommen werden dürfen. Den verfassungsrechtlich garantierten Informations- und Mitwirkungsrechten der Abgeordneten ist auf den vom Grundgesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages vorgesehenen Wegen Rechnung zu tragen. Sinn des Grundsatzes der Parlamentsöffentlichkeit ist es, den Inhalt der parlamentarischen Debatte öffentlich zu machen.

Koch/Steinbrück-Papier wurde Abgeordneten in unverbindlicher Weise präsentiert

Die Art der Einbringung des Koch/Steinbrück-Papiers in das parlamentarische Verfahren genügte darüber hinaus nicht den Anforderungen an die Förmlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens; denn das Koch/Steinbrück-Papier wurde nicht als Bundesratsinitiative (Art. 76 Abs. 1 GG) in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Die Landesminister Dieckmann und Riebel traten in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages auf der Grundlage des Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG auf. Bei dem Rederecht handelt es sich nicht um eine dem Bundesrat als Verfassungsorgan insgesamt zustehende Befugnis, sondern um ein Individualrecht der einzelnen Bundesratsmitglieder. Daher brachten die Minister das Papier nicht als Stellungnahme des Bundesrates zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung ein; vielmehr handelt es sich um Material, das den Ausschüssen und den Abgeordneten des Deutschen Bundestages in unverbindlicher Weise präsentiert wurde.

Berufen auf Auftrag zur grundlegenden Überarbeitung des Gesetzes als Rechtfertigung nicht ausreichend

Die Einbeziehung der Inhalte des Koch/Steinbrück-Papiers in den Beschlussvorschlag des Vermittlungsausschusses lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass der Bundesrat in seinem Anrufungsbegehren verlangte, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und die Vorschläge der Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer Steinbrück zum Abbau von Steuervergünstigungen und Finanzhilfen einzubeziehen. Die Anrufung käme dann einer Gesetzesinitiative gleich, die nur auf dem verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg zulässig ist. Dem Deutschen Bundestag würde auf diese Weise eine Veto-Position zugespielt, die gerade kennzeichnendes Merkmal der Stellung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren ist.

Verfahren der Änderung des Personenbeförderungsgesetzes mit dem Grundgesetz nicht vereinbar

Der Mangel im Gesetzgebungsverfahren berührt die Gültigkeit der angegriffenen Norm, weil er evident ist. Für die an der Gesetzgebung beteiligten Organe war im Jahr 2003 bei verständiger Würdigung erkennbar, dass das Verfahren der Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das Haushaltsbegleitgesetz 2004 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar war. Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe waren bereits durch das Senatsurteil vom 7. Dezember 1999 geklärt. Der Umstand, dass seinerzeit der notwendige politische Kompromiss voraussichtlich nur im Vermittlungsausschuss zu erreichen war, rechtfertigt eine Abkürzung des Verfahrens im Deutschen Bundestag mit dem Ziel beschleunigten Zugangs zum Vermittlungsverfahren schon deshalb nicht, weil dadurch die parlamentarische Öffentlichkeit und damit die Sichtbarkeit politischer Verantwortung gegenüber den Bürgern erheblich eingeschränkt wurde.

Konsolidierung öffentlicher Haushalte ist legitimes Ziel des Gesetzgebers

Sonstige Verfassungsverstöße liegen nicht vor. § 45 a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG ist materiell verfassungsgemäß. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Verkehrsunternehmen, das Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr erbringt, unterfällt dem Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Ob die Regelung darüber hinaus berufsregelnde Tendenz hat, kann hier dahinstehen, weil sie anerkannten Gemeinwohlbelangen dient und die Betroffenen nicht unverhältnismäßig belastet. Die Berücksichtigung der Gemeinwohlbelange bei der Gestaltung der Tarife im öffentlichen Personennahverkehr erfordert es, die Personengruppe der Schüler und Auszubildenden zu bevorzugen. Die Erhöhung des Tarifniveaus an anderer Stelle findet jedoch ihre Grenze in den öffentlichen Verkehrsinteressen, im Besonderen in der Aufnahmefähigkeit des Marktes. Funktion des Ausgleichs nach § 45 a PBefG ist es, diese Lücke zu füllen und die Überlebensfähigkeit des öffentlichen Personennahverkehrs zu sichern. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, hier der Haushalte der Länder, die nach § 45 a Abs. 3 Satz 1 PBefG zur Gewährung des Ausgleichs verpflichtet sind, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers. Es ist nicht ersichtlich, dass die Kürzung des Ausgleichsbetrags um 4 % von einem durchschnittlichen Verkehrsunternehmer nicht durch zumutbare Maßnahmen der Preisgestaltung in angemessener Zeit ausgeglichen werden kann. Der Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich der Vorschrift auf neu erteilte Konzessionen zu beschränken oder das Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben. Die bloße Erwartung der Verkehrsunternehmer, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Aus den gleichen Gründen verstößt die angefochtene Regelung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.

Weitere Anwendbarkeit endet spätestens mit Neuregelung Ende Juni 2011

Aus der Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung des § 45 a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG mit dem Grundgesetz folgt nicht die Nichtigkeit der Norm, weil sonst dem gesetzgeberischen Konzept des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 rückwirkend die Grundlage entzogen würde. Um dem Interesse verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für weitgehend schon abgeschlossene Zeiträume Rechnung zu tragen, bleibt die Norm daher vorläufig anwendbar. Die weitere Anwendbarkeit endet jedoch mit einer Neuregelung, spätestens am 30. Juni 2011.

Nicht zugelassene Berufung verletzt Beschwerdeführerin in Grundrechten

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit dem der Antrag der Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt wurde, verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG; denn das Oberverwaltungsgericht hat hier in einer unzumutbaren, aus Sachgründen nicht mehr zu vereinbarenden Weise die Darlegungsanforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO überspannt. Darüber hinaus hat es angesichts der formellen Verfassungswidrigkeit des mittelbar angegriffenen Gesetzes in einer Art. 19 Abs. 4 GG verletzenden Weise das Vorliegen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verkannt. Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen.