EZB-Programm zum Ankauf von Staatsanleihen an Sekundärmärkten verstößt nicht gegen Unionsrecht

Die Europäische Zentralbank (EZB) und die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, bilden das Europäische System der Zentralbanken (im Folgenden: ESZB) und betreiben die Währungspolitik der Union. Vorrangiges Ziel dieser Währungspolitik ist nach den Verträgen der Union die Gewährleistung der Preisstabilität. Seit 2003 hat das ESZB dieses Ziel dahin konkretisiert, dass mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % gewährleistet werden sollen.

EZB erstellt Programm zum Ankauf von Staatsanleihen an Sekundärmärkten

In Anbetracht verschiedener Faktoren, die das Risiko eines mittelfristigen Rückgangs der Preise im Kontext einer Wirtschaftskrise, mit der ein Deflationsrisiko einhergeht, wesentlich erhöht haben, legte die EZB am 4. März 2015 ein Programm zum Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten* (im Folgenden: PSPP**) auf, um wieder zu einer Inflationsrate von unter, aber nahe 2 % zu gelangen.

Programm soll Konsum und Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet fördern

Nach Auffassung der EZB erleichtert der massive Ankauf von Staatsanleihen nämlich den Zugang zu Finanzierungen, die dem wirtschaftlichen Wachstum dienen, indem er den Rückgang der Realzinssätze fördert und die Geschäftsbanken dazu anhält, mehr Kredite zu gewähren. So soll mit dem PSPP eine Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen einschließlich derjenigen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften bewirkt werden, um insgesamt den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet zu fördern.

Volumen des PSPP betrug im Mia 2017 1.534,8 Mrd. Euro

Das PSPP sieht vor, dass jede nationale Zentralbank notenbankfähige Wertpapiere von zentralen, regionalen oder lokalen öffentlich-rechtlichen Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets kauft***, wobei die Ankäufe nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung der EZB verteilt werden. Der Anteil der nationalen Zentralbanken am Buchwert der Ankäufe beträgt 90 %, der der EZB 10 %. Am 12. Mai 2017 betrug das Volumen des PSPP 1.534,8 Mrd. Euro.

Für das PSPP war ursprünglich eine Laufzeit bis Ende September 2016 vorgesehen. Diese Laufzeit wurde später mehrfach verlängert.

Privatpersonen erheben beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerden

Mehrere Gruppen von Privatpersonen erhoben beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerden gegen verschiedene Beschlüsse der EZB, die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Umsetzung dieser Beschlüsse oder ihre behauptete Untätigkeit im Hinblick auf diese sowie die behauptete Untätigkeit der Bundesregierung und des Deutschen Bundestags im Hinblick auf diese Mitwirkung und auf diese Beschlüsse.

Privatpersonen rügen Verstoß gegen Verbot der monetären Finanzierung

Diese Gruppen von Privatpersonen machen im Wesentlichen geltend, dass die fraglichen Beschlüsse der EZB zusammen betrachtet einen ultra vires ergangenen Rechtsakt darstellten, da sie die Verteilung der Kompetenzen zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten missachteten, weil sie nicht vom Mandat der EZB gedeckt seien, und gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstießen. Außerdem verletzten die Beschlüsse das im Grundgesetz niedergelegte Demokratieprinzip und beeinträchtigten dadurch die deutsche Verfassungsidentität.

Bundesverfassungsgericht erbittet Vorabentscheidung des EuGH

Das Bundesverfassungsgericht wies darauf hin, dass es den Verfassungsbeschwerden stattgeben müsse, falls das PSPP über das Mandat der EZB hinausgehe oder gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstoße. Dies gelte auch, falls die sich aus dem PSPP ergebende Verlustverteilung das Budgetrecht des Deutschen Bundestages beeinträchtige. Das Bundesverfassungsgericht hat daher beschlossen, den Gerichtshof zur Gültigkeit des PSPP am Maßstab des Unionsrechts zu befragen.

Programm achtet Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Mit seinem Urteil stellte der Gerichtshof fest, dass die Prüfung der vom Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit des PSPP beeinträchtigen könnte. Zum einen stellte der Gerichtshof fest, dass das PSPP nicht über das Mandat der EZB hinausgeht. Dieses Programm fällt in den Bereich der Währungspolitik, in dem die Union für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, eine ausschließliche Zuständigkeit hat, und achtet den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Das PSPP soll dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % annähern. Es ist nicht ersichtlich, dass die vom ESZB vorgenommene Konkretisierung des Ziels der Gewährleistung der Preisstabilität, nämlich mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % zu gewährleisten, mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet ist und den durch die Verträge der Union festgelegten Rahmen überschreitet.

Auswirkungen auf Realwirtschaft zur Einflussnahme auf die Inflationsrate nicht vermeidbar

Der Gerichtshof wies weiter darauf hin, dass eine währungspolitische Maßnahme nicht allein deshalb einer wirtschaftspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden kann, weil sie mittelbare Auswirkungen haben kann, die auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik angestrebt werden können (vgl. Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil v. 27.11.2012 - C-370/12 - und EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Az. C-62/14). Um Einfluss auf die Inflationsraten zu nehmen, muss das ESZB vielmehr zwangsläufig Maßnahmen ergreifen, die gewisse Auswirkungen auf die Realwirtschaft haben, die - zu anderen Zwecken - auch im Rahmen der Wirtschaftspolitik angestrebt werden könnten. Würde dem ESZB jegliche Möglichkeit verwehrt, solche Maßnahmen zu ergreifen, wenn ihre Auswirkungen vorhersehbar sind und bewusst in Kauf genommen werden, dann wäre es ihm in der Praxis verboten, die Mittel anzuwenden, die ihm durch die Verträge zur Erreichung der Ziele der Geldpolitik zur Verfügung gestellt sind; dies könnte insbesondere im Kontext einer Wirtschaftskrise, mit der ein Deflationsrisiko einhergeht, ein unüberwindbares Hindernis für die Erfüllung der ihm nach dem Primärrecht obliegenden Aufgabe darstellen.

Außerdem geht aus dem Primärrecht eindeutig hervor, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken grundsätzlich auf den Finanzmärkten tätig werden können, indem sie auf Euro lautende börsengängige Wertpapiere endgültig kaufen und verkaufen.

Wirtschaftliche Analyse des ESZB weist keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler auf

Nach den Angaben, über die der Gerichtshof verfügt, ist nicht ersichtlich, dass die wirtschaftliche Analyse des ESZB, der zufolge das PSPP unter den monetären und finanziellen Bedingungen des Euro-Währungsgebiets geeignet war, zur Erreichung des Ziels der Gewährleistung der Preisstabilität beizutragen, einen offensichtlichen Beurteilungsfehler aufweist. Das PSPP geht nach seinem Grundgedanken nicht offensichtlich über das zur Erhöhung der Inflationsrate Erforderliche hinaus. Insbesondere erweist sich, dass die Gefahr einer Deflation durch den Einsatz der anderen Instrumente, über die das ESZB verfügte, nicht abgewendet werden konnte. Die Leitzinsen waren auf ein Niveau festgesetzt, das sich der in Betracht kommenden Untergrenze näherte, und das ESZB hatte bereits seit mehreren Monaten ein Programm zum massiven Ankauf von Wertpapieren des Privatsektors durchgeführt.

Zu den Anwendungsmodalitäten des PSPP stellt der Gerichtshof fest, dass dieses Programm nicht selektiv ist und nicht den besonderen Finanzierungsbedürfnissen bestimmter Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets Rechnung trägt. Es erlaubt nicht den Kauf von Wertpapieren, die ein hohes Risiko aufweisen, und sieht strenge Ankaufobergrenzen pro Emission und Emittent vor. Zudem räumt es dem Ankauf von Anleihen privater Wirtschaftsteilnehmer Vorrang ein.

Es erscheint nicht offensichtlich, dass ein Programm für den Erwerb von Staatsanleihen von geringerem Umfang oder kürzerer Dauer genau so wirkungsvoll und schnell wie das PSPP eine vergleichbare Entwicklung der Inflation hätte gewährleisten können, wie sie vom ESZB angestrebt wird, um das von den Verfassern der Verträge festgelegte vorrangige Ziel der Währungspolitik zu erreichen.

Risiken gebührend berücksichtigt

Außerdem hat das ESZB die verschiedenen beteiligten Interessen so gegeneinander abgewogen, dass tatsächlich vermieden wird, dass sich bei der Durchführung des PSPP Nachteile ergeben, die offensichtlich außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen. Insbesondere hat es die Risiken, denen der beträchtliche Umfang der im Rahmen des PSPP getätigten Wertpapierankäufe die Zentralbanken der Mitgliedstaaten gegebenenfalls aussetzen konnte, gebührend berücksichtigt und war der Ansicht, dass eine allgemeine Verlustteilungsregel nicht einzuführen sei.

Programm verstößt nicht Verbot der monetären Finanzierung

Zum anderen stellt der Gerichtshof fest, dass das PSPP nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung verstößt, das dem ESZB untersagt, einem Mitgliedstaat Kreditfazilitäten zu gewähren. Die Durchführung dieses Programms hat nicht die gleiche Wirkung wie der Ankauf von Anleihen an den Primärmärkten und nimmt den Mitgliedstaaten nicht den Anreiz, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

PSPP mit ausreichenden Garantien versehen

Das PSPP ist mit Garantien versehen, die sicherstellen, dass ein privater Marktteilnehmer beim Erwerb von Anleihen eines Mitgliedstaats nicht sicher sein kann, dass das ESZB diese in absehbarer Zeit tatsächlich ankaufen wird. Der Umstand, dass die Modalitäten des PSPP den Erwerb eines erheblichen Volumens von Anleihen öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten auf makroökonomischer Ebene vorhersehbar machen, kann einem konkreten privaten Marktteilnehmer keine solche Gewissheit verschaffen, dass er faktisch wie eine Mittelsperson des ESZB für den unmittelbaren Erwerb von Anleihen von einem Mitgliedstaat agieren könnte.

Des Weiteren erlaubt dieses Programm den Mitgliedstaaten nicht, ihre Haushaltspolitik festzulegen, ohne zu berücksichtigen, dass die Kontinuität der Durchführung des Programms mittelfristig keineswegs gewährleistet ist und sie daher im Fall eines Defizits nach einer Finanzierung auf dem Markt zu suchen haben werden, ohne von der Lockerung der Finanzierungsbedingungen profitieren zu können, die die Durchführung des PSPP möglicherweise bewirkt.

Auswirkungen des PSPP auf gesunde Haushaltspolitik durch ausreichend Maßnahmen beschränkt

Außerdem sind die Auswirkungen des PSPP auf den Anreiz, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, durch die Begrenzung des monatlichen Gesamtvolumens der Ankäufe von Wertpapieren des öffentlichen Sektors, die Subsidiarität des PSPP, die Verteilung der Ankäufe zwischen den nationalen Zentralbanken anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB, die Ankaufobergrenzen pro Emission und Emittent (die bewirken, dass nur ein geringer Teil der von einem Mitgliedstaat ausgegebenen Anleihen vom ESZB im Rahmen des PSPP erworben werden kann) und die hohen Zulassungskriterien (die auf einer Bonitätsbeurteilung beruhen) beschränkt.

Zudem steht das Verbot der monetären Finanzierung weder dem Halten von Anleihen bis zur ihrer Endfälligkeit noch dem Ankauf von Anleihen mit negativer Endfälligkeitsrendite entgegen.

Beschluss (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (ABl. 2015, L 121, S. 20) in der durch den Beschluss 2017/100 der Europäischen Zentralbank vom 11. Januar 2017 (ABl. 2017, L 16, S. 51) geänderten Fassung.