Klage von Union und FDP gegen Bundeshaushalt 2004 erfolglos

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

I. § 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 ist mit dem Grundgesetz vereinbar gewesen. Es kann offen bleiben, ob der Grundsatz der Vorherigkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach der Hauhaltsplan vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, auf die Einbringung eines Nachtragshaushalts entsprechend anwendbar ist; denn der Bundesregierung ist die späte Einbringung des Nachtragshaushalts 2004 jedenfalls nicht als eine Verletzung verfassungsrechtlicher Pflichten vorzuwerfen.

Für die Maßstäbe rechtzeitiger Einbringung eines Nachtragshaushaltsgesetzes des Bundes gelten die allgemeinen Grundsätze zu den Anforderungen an die gebotene gegenseitige Rücksichtnahme zwischen Verfassungsorganen. Daher ist eine späte Einbringung des Entwurfs eines Nachtragshaushalts nicht schon ohne weiteres als pflichtwidrig zu werten. Maßgeblich ist vielmehr, wieweit der späte Zeitpunkt der Einbringung einerseits zu konkreten Beeinträchtigungen des parlamentarischen Budgetrechts führt und andererseits die Regierung hinreichende sachliche Gründe für diesen späten Zeitpunkt anführen kann. Konkrete erhebliche Beeinträchtigungen der Rechte des Parlaments durch die Einbringung des Nachtragshaushalts erst im Oktober 2004 sind nicht festzustellen:

Die Ansätze im Zusammenhang mit der zeitlichen Verschiebung von "Hartz IV" bargen keine politisch gewichtigen eigenständigen Entscheidungen, sondern enthielten den Nachvollzug der Entscheidungen der Sachgesetzgebung und verursachten in ihrer Summe keine bedeutenden Veränderungen der Gesamteinnahmen und -ausgaben. Haushaltspolitisch stärker ins Gewicht fallen die Korrekturen des Bundesbankgewinns in Höhe von mehr als 3 Mrd. €. für die Bewertung einer Beeinträchtigung der Rechte des Bundestages ist zu berücksichtigen, dass die Entscheidung der Bundesregierung für einen späteren Zeitpunkt der Vorlage eines Nachtragshaushalts nicht nur dem Mehrheitswillen im Parlament entsprach. Die Regierung konnte für ihre Entscheidung auch tragfähige sachliche Gründe in Anspruch nehmen: Angesichts des Beginns der parlamentarischen Sommerpause im Juli wäre die Erarbeitung von Regierungsvorlagen mit den von den Oppositionsfraktionen im Mai des Jahres geforderten umfassenden Änderungen sowohl des Haushaltsgesetzes als auch verschiedener Sachgesetze schon aus zeitlichen Gründen äußerst schwierig zu bewältigen gewesen. Insbesondere die erfahrungsgemäß mit den jeweiligen Steuerschätzungen verbundenen Unsicherheiten legten es nicht nahe, sofort auf die neuesten Schätzungsergebnisse vom Mai 2004 mit Haushaltsanpassungen zu reagieren; sie begründeten eher ein sachliches Argument dafür, zunächst die weitere Entwicklung der Steuereinnahmen abzuwarten. Betrachtet man vor diesem Hintergrund das weitere Verfahren, so sind pflichtwidrige Verzögerungen seitens der Bundesregierung nicht festzustellen: In den ersten Sitzungen nach der parlamentarischen Sommerpause wurde der Haushaltsentwurf 2005 beraten und im Oktober der Nachtragshaushalt 2004.

II. Auch § 1 Haushaltsgesetz 2004 in seiner ursprünglichen Fassung entsprach den haushaltsverfassungsrechtlichen Anforderungen.

Der Ansatz des Anteils des Bundes am Reingewinn der Bundesbank des Jahres 2003 war mit dem Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG) vereinbar. Aus diesem Gebot folgt die Pflicht zur Schätzgenauigkeit mit dem Ziel, die Wirksamkeit der Budgetfunktionen im parlamentarischen Regierungssystem - Leitung, Kontrolle und Transparenz durch Öffentlichkeit der staatlichen Tätigkeit - zu gewährleisten. Die für die Einnahmen- und Ausgabenschätzungen erforderlichen Prognosen müssen aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen. Die Veranschlagung des erwarteten Bundesbankgewinns mit 3,5 Mrd. € im Entwurf des Haushaltsgesetzes 2004 a.F. beruhte auf den Erfahrungen der vergangenen Jahre. Entspricht der Ansatz im Haushaltsgesetz 2004 einem langjährigen Erfahrungswert, kommt eine Pflichtverletzung der Bundesregierung nur dann in Betracht, wenn zum fraglichen Zeitpunkt handfeste Indizien für eine wesentlich geänderte Gewinnsituation der Deutschen Bundesbank erkennbar waren. Dies war weder zum Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs im August 2003 noch zu einem späteren Zeitpunkt bis zur Annahme des Gesetzesentwurfs im Deutschen Bundestag im November 2003 der Fall. Auch während des Vermittlungsverfahrens lagen keine verlässlichen Informationen zur Gewinnsituation der Bundesbank vor. Im März 2004, also nach Verkündung des Haushaltsgesetzes 2004, gab der Bundesbankpräsident vor dem Haushaltsausschuss des Bundestages lediglich die pauschale Erklärung ab, der Bundesbankgewinn 2003 liege "deutlich unter 3,5 Mrd. €". Vor dem Hintergrund dieser sachangemessenen informationellen Zurückhaltung sind Pflichtverletzungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe nicht erkennbar.

Auch die Etatansätze im Zusammenhang mit "Hartz IV" sind mit dem Verfassungsgebot der Vollständigkeit und Wahrheit vereinbar, obwohl mit Beginn des Vermittlungsverfahrens zum Haushaltsgesetz 2004 bereits sicher war, dass die Ansätze wegen der Verschiebung des Inkrafttretens von "Hartz IV" auf den 1. Januar 2005 "falsch" waren. Insbesondere das fehlende eigenständige Gewicht der hier betroffenen Haushaltsansätze, die umfassende Information des Parlaments über die insoweit maßgeblichen Alternativen und die praktische Möglichkeit, die Änderungen im Haushaltsvollzug angemessen zu berücksichtigen, berechtigte die Bundesregierung gerade auch angesichts des vorgerückten Standes des Gesetzgebungsverfahrens, der grundsätzlichen Differenzen zwischen Bundestag und Bundesrat sowie absehbaren weiteren Korrekturbedarfs, auf eine weitere zeitliche Verzögerung durch Vorbereitung und Beratung einer Ergänzungsvorlage zu verzichten und die notwendigen Korrekturen einem späteren Nachtragshaushaltsverfahren zuzuordnen.

III. § 2 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2004 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2004 war mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, vereinbar.

1. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG begrenzt die Kreditaufnahme auf die Höhe der Ausgaben für Investitionen. Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Zum allgemeinen Regelungsgehalt und zu den Tatbestandsmerkmalen dieser Verfassungsnorm hat der Senat in seinem Urteil vom 18. April 1989 (BVerfGE 79, 311) grundlegend Stellung genommen. Es besteht kein Anlass, von den dort entwickelten Maßstäben abzurücken.

Schon im Jahr 1989 hat der Senat darauf hingewiesen, dass die Kompetenz für eine mögliche Revision des Regelungskonzepts der Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und Art. 109 Abs. 2 GG beim verfassungsändernden Gesetzgeber, nicht beim Bundesverfassungsgericht liegt. An diesem Grundsatz ist festzuhalten. Freilich ist an der Revisionsbedürftigkeit der geltenden verfassungsrechtlichen Regelungen gegenwärtig kaum noch zu zweifeln. Die staatliche Verschuldungspolitik in der Bundesrepublik hat in den seit der Finanz- und Haushaltsreform 1967/69 vergangenen nahezu vier Jahrzehnten praktisch durchgehend einseitig zur Vermehrung der Schulden beigetragen. Das Regelungskonzept des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG hat sich als verfassungsrechtliches Instrument rationaler Steuerung und Begrenzung staatlicher Schuldenpolitik in der Realität nicht als wirksam erwiesen. Notwendig ist die Entwicklung von Mechanismen, die für gegebene Verschuldungsspielräume den erforderlichen Ausgleich über mehrere Haushaltsjahre sicherstellen. Die Auswahl und Institutionalisierung von Regeln, die dies leisten und dabei in geeigneter Weise dem Anreiz zur Verschiebung von Ausgleichslasten auf nachfolgende Legislaturen entgegenwirken, ist eine komplexe Aufgabe, für deren Lösung das geltende Verfassungsrecht keine ausreichenden Direktiven liefert. Sie ist dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten und aufgegeben.

Art. 115 Abs. 1 Satz 3 GG weist die Konkretisierung des im Hinblick auf die gesamtwirtschaftliche Normallage entscheidenden Begriffs der Investitionen (Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG) in erster Linie dem Verantwortungsbereich des Gesetzgebers, nicht dem des Bundesverfassungsgerichts zu. Diesen Regelungsauftrag, dessen Erfüllung der Senat in seinem Urteil von 1989 angemahnt hatte, hat der Gesetzgeber mit § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO nur formell erfüllt. Die Bestimmung ist die schlichte Rezeption der wesentlichen Inhalte dessen, was zuvor in Verwaltungsvorschriften bestimmt war. Gegen die Vereinbarkeit des dort geregelten, die Haushaltspraxis beherrschenden Investitionsbegriffs werden seit langem schwerwiegende Bedenken geltend gemacht. Die Frage, ob insoweit bereits nach geltendem Verfassungsrecht eine korrigierende Auslegung von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht zu ziehen ist, kann der Senat aber mangels Entscheidungserheblichkeit offen lassen. Eine Verschärfung der bisher praktizierten Regelgrenze der Kreditaufnahme würde auch im vorliegenden Verfahren lediglich deren Überschreitung vergrößern.

Trotz der seit 1989 weiter in bemerkenswertem Umfang gewachsenen Verschuldung des Bundes bleibt auch hinsichtlich des Tatbestands einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 2 Satz 2 GG) an den vom Senat entwickelten Grundsätzen zur Anerkennung der Einschätzungs- und Beurteilungsspielräume des parlamentarischen Gesetzgebers festzuhalten.

2. Nach diesen Maßstäben war § 2 Abs. 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 2004 n.F. mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG noch vereinbar. Im Mittelpunkt der in den Gesetzgebungsverfahren sowohl zum ursprünglichen Haushalt 2004 als auch zum Nachtragshaushalt dargelegten Gründe für die Überschreitung der im Haushaltsplan veranschlagten Investitionen stehen neben den schwierigen allgemeinen volkswirtschaftlichen Ausgangsbedingungen die Verfehlung der Teilziele eines hohen Beschäftigungsstandes und eines angemessenen Wirtschaftswachstums. Die Feststellung, "dass auch im Jahr 2004 kein Wachstum erreicht wird, das ausreicht, Beschäftigung aufzubauen", traf unbestritten zu. Nach dieser Feststellung in Verbindung mit den begründeten Prognosen zur hohen Zahl der Arbeitslosen war es vertretbar, eine ernste Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch im Jahr 2004 zu erwarten. Die Begründungen zum Nachtragshaushalt 2004 schließen unmittelbar an die Begründungen zum Haushaltsgesetz an und bestätigen diese. Trotz leichter Konjunkturerholung infolge dynamischer Auslandsnachfrage hätten sich die Inlandsnachfrage, die Investitionstätigkeit und der Arbeitsmarkt sogar schlechter als erwartet entwickelt. In der gegenwärtigen Situation dürfe die öffentliche Hand nicht durch zusätzliche Sparmaßnahmen dazu beitragen, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts noch zu verstärken. Die Erhöhung der Ermächtigung zur Kreditaufnahme war somit die notwendige Folge der Aufrechterhaltung des ursprünglichen nachfragepolitischen Konzepts trotz erheblicher Ausfälle der ursprünglich veranschlagten Einnahmen und teilt deshalb dessen Qualität als eine nachvollziehbare und vertretbare Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers.

Sondervotum der Richter Di Fabio und Mellinghoff

Der Senat legt die einschlägige Vorschrift des Grundgesetzes zur Schuldenbegrenzung des Bundes so aus, dass sie keine Wirkung zu entfalten vermag. Dies entspricht weder dem Wortlaut und dem Zweck der Norm noch der Systematik des Grundgesetzes. Dem Bundesgesetzgeber hätte von Verfassungs wegen aufgeben werden müssen, unter Einhaltung einer vom Senat gesetzten Frist den Investitionsbegriff nach allgemeinen Vorgaben zu konkretisieren und ein Konzept zum Abbau des Schuldensockels und zur Vorsorge für absehbare Tragfähigkeitslücken im Bundeshaushalt vorzulegen.

Das Grundgesetz geht vom herrschenden Leitbild eines auch materiell ausgeglichenen, das heißt von einem soliden Bundeshaushalt aus; Ausnahmen sind nur stufenweise und kontrolliert zugelassen. Die erste durch Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG vorgesehene "Ausnahme" vom Grundsatz eines in seinen Ausgaben durch reguläre, nichtkreditfinanzierte Einnahmen ausgeglichenen Haushalts folgt in seinem Regelungszweck der wirtschaftlichen Einsicht, dass nicht jeder Kredit für eine solide und nachhaltige Haushaltswirtschaft schädlich ist. Die Kreditfinanzierung von entsprechenden Investitionen ist ein besonderer Fall der Einhaltung des Verfassungsgebots, nur einen ausgeglichenen Haushalt zuverabschieden. Unter Investitionen sind dabei wertsteigernde Maßnahmen im Vermögen des Bundes zu verstehen (z.B. Erwerb von Grundstücken, Baumaßnahmen mit werterhaltender oder wertsteigernder Wirkung, Unternehmensbeteilungen, Kapitalanlagen), und demgemäß sind auch der Wertverzehr (Abschreibungen) und die Vermögensveräußerungen im Haushalt entsprechend als negative Investitionen zu berücksichtigen.

Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG gilt nach dem Wortlaut sowie seinem Sinn und Zweck nur für eng begrenzte Ausnahmesituationen. Die strikte Formulierung "Ausnahmen sind nur zulässig" ist für das Grundgesetz nicht anders als sonst in der Sprache des Gesetzes ein unübersehbares Signal dafür, dass strenge Maßstäbe gelten sollen. Das Normensystem aus Art. 115 und Art. 109 GG verpflichtet den Haushaltsgesetzgeber und das zur Kontrolle berufene Bundesverfassungsgericht, sich der gewollten zeitlichen (über die jeweilige Jährlichkeit hinausreichende) und sachlichen (unter Beachtung der konjunkturellen Entwicklung) Dehnung des Beurteilungszeitraums anzupassen. Weder Gesetzgeber noch Verfassungsgericht dürfen den Maßstab der Jährlichkeit isoliert anlegen und die Augen verschließen vor der Entwicklung des Schuldenstandes und der Tragfähigkeitslücken, die durch die Verschuldenspolitik entstehen oder vergrößert werden.

Die mündliche Verhandlung hat ergeben, dass es gemessen an den klassischen vier Parametern zur Erhaltung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Jahr 2004 keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine Störung im Sinne des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gegeben hat. Außerhalb von Störungslagen genießt der Grundsatz einer soliden ausgeglichenen Haushaltswirtschaft Vorrang, weil Bund und Länder den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) außerhalb der besonderen Ermächtigung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG von vornherein nur im Rahmen einer ausgeglichenen und nachhaltigen Haushaltspolitik Rechnung tragen dürfen.

Insgesamt gefährdet eine Staatsverschuldung, die im Sockel bei guter Konjunktur nicht oder nicht nennenswert sinkt und bei schlechter konjunktureller Lage immer wieder deutlich steigt, schleichend die praktische Möglichkeit zur Beachtung wichtiger Staatsstrukturprinzipien. Sie begünstigt eine Tendenz zur De-Konstitionalisierung, weil das politische Handeln des Bundes sich immer mehr fesselt und zur Überschreitung verfassungsrechtlicher Grenzen drängt. Es ist vor allem dieser Umstand, dieser die verfassungsrechtliche Ordnung allmählich verformende Effekt, der das Verfassungsgericht in eine besondere Verantwortung zwingt.

Sondervotum des Richters Landau

Richter Landau kritisiert, dass die Senatsmehrheit jedes Bemühen vermissen lasse, der exzessiven staatlichen Schuldenpolitik durch eine restriktivere Anwendung der haushaltsverfassungsrechtlichen Normen Grenzen zu setzen. Es könne für die Zukunft nicht offen gelassen werden, wie der Begriff der Investitionen in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen ist. Außerdem müsse klargestellt werden, dass die derzeitige Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO nicht als Erfüllung des verfassungsrechtlichen Regelungsauftrags zur Konkretisierung des Investitionsbegriffs angesehen und daher in Zukunft nicht der Bestimmung der Regelgrenze der Neuverschuldung zugrunde gelegt werden könne. Bei der Auslegung des Investitionsbegriffs müsse beachtet werden, dass die politische Gestaltungsfreiheit künftiger Generationen durch die Schuldenlast immer weiter eingeschränkt werde. Daher könne eine zukunftsbegünstigende Wirkung von Investitionen nur angenommen werden, wenn wirtschaftliche Substanz geschaffen werde, die real auf künftige Haushaltsjahre übertragen werden könne und diese damit von eigenen Aufwendungen entlaste. Demgemäß sei der verfassungsrechtliche Tatbestand insbesondere auf die Nettoinvestitionen zu beschränken, da ein über die laufende Periode hinausreichender positiver Wachstumseffekt allein von Nettoinvestitionen bewirkt werden könne