Thüringer Volksbegehren zur Familienpolitik ist unzulässig

Der Verfassungsgerichtshof hat das Volksbegehren gestoppt. Er hat entschieden, dass das Volksbegehren unzulässig ist. Damit hat das Verfahren vorzeitig sein Ende gefunden. Zur Begründung führt das Gericht aus, der Gesetzentwurf verstoße gegen Art. 82 Abs. 2 ThürVerf, weil er Regelungen „zu Abgaben“ enthalte. Dieser Verstoß führe zur Gesamtnichtigkeit des Entwurfs. Die Entscheidung ist mit fünf zu vier Stimmen ergangen. Drei Richter haben ihre von der Mehrheit abweichende Auffassung in Sondervoten niedergelegt.

Im Einzelnen führt der Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil aus, dass der Antrag der Landesregierung zulässig und begründet sei. In der Sache sei der Gesetzentwurf des Trägerkreises umfassend zu prüfen. Die Prüfung sei weder gegenständlich noch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabes zu beschränken gewesen.

Der Volksgesetzentwurf verstoße gegen das Verbot von Volksbegehren „zu Abgaben“ des Art. 82 Abs. 2 ThürVerf. Die im Entwurf des Volksgesetzes vorgesehenen Regelungen zielten nämlich unter anderem darauf ab, § 20 ThürKitaG zu ändern und die Höhe der Elternbeiträge zur Finanzierung der Inanspruchnahme der Kindertagesstätten dadurch zu begrenzen, dass der auf alle Eltern einer Einrichtung entfallende prozentuale Anteil an den Betriebskosten auf den durchschnittlichen Stand des Jahres 2005 festgeschrieben werde. Das letzte Jahr vor der Einschulung sollte künftig beitragsfrei gestellt werden. Die „Elternbeiträge“ seien rechtlich als Gebühren einzuordnen und unterfielen deshalb dem Abgabenbegriff des Art. 82 Abs. 2 ThürVerf, der auch solche Regelungen zu kommunalen Abgaben erfasse.

Die aus diesem Verstoß gegen das Verbot von Volksgesetzen „zu Abgaben“ folgende Unzulässigkeit dieser Regelungen führe zur Unzulässigkeit des gesamten Volksgesetzentwurfs. Der Gesetzentwurf sei nicht in einen (unzulässigen) abgabenwirksamen und einen (zulässigen) vom Verbot von Volksbegehren „zu Abgaben“ unabhängigen Teil aufteilbar. Es fehle an der erforderlichen Teilbarkeit.

In Thüringen fehle es nämlich aufgrund der Bestimmungen im Thüringer Gesetz über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid zum einen an der rechtlichen Möglichkeit, volksinitiierte Gesetzentwürfe während des laufenden Volksgesetzgebungsverfahrens abzuändern.

Zum anderen könne der Entwurf auch aus Gründen des materiellen Verfassungsrechts nicht aufgeteilt werden. Es fehle an der hinreichend sicheren Feststellung, dass die ohne Abgabenregelungen verbleibenden Bestimmungen des Volksgesetzentwurfs übereinstimmend in den gemeinsamen Willen der Unterstützer aufgenommen worden wären. Dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens müsse ein Gesetzentwurf zugrunde liegen, der objektiv vom Willen der Unterzeichner gedeckt sei.

Sei dieser ‘gemeinsame Nenner’ für die Vereinigung von mindestens 5.000 Stimmberechtigten nicht mehr feststellbar, weil ein Teil des Gesetzentwurfs wegen Verfassungswidrigkeit wegfalle und ein Einfluss der beanstandeten Teile auf den Entschluss zu unterschreiben nicht unwahrscheinlich sei, fehle es an der übereinstimmenden Aufnahme des Gesetzentwurfs in den gemeinsamen Willen der Unterzeichner. So verhalte es sich hier: Gerade weil es sich bei den verfassungswidrigen Regelungen in Art. 1 Nr. 16 des Volksgesetzentwurfs um Bestimmungen handele, die sich unmittelbar finanziell vorteilhaft für die Eltern von Kleinkindern, also potenzielle Unterstützer der Volksinitiative, auswirkten, sei es nicht unwahrscheinlich, dass die beanstandeten Regelungen zur Zustimmung sehr vieler Menschen geführt hätten. Es liege auf der Hand, dass gerade die finanziellen Auswirkungen des Volksgesetzes für den potenziellen Betroffenenkreis bestimmend dafür sein können, den Entwurf zu unterstützen oder ihn abzulehnen.

Einer Entscheidung über die zwischen den Beteiligten und in der Öffentlichkeit breit diskutierte Frage, ob zusätzlich gegen das Verbot von Volksbegehren „zum Landeshaushalt“ verstoßen worden sei, habe es deshalb nicht bedurft. Sie sei für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich gewesen.

Sondervotum des Mitglieds des Verfassungsgerichtshofs Dr. Zwanziger

Nach Auffassung des Mitglieds des Thüringer Verfassungsgerichtshofes Dr. Zwanziger kommt der Vorbehalt gegen Volksgesetze „zu Abgaben“ nicht zum Tragen. Der Vorbehalt sei einschränkend auszulegen. Im historischen Prozess der Verfassungsberatungen seien Anträge nicht Gesetz geworden, nach denen auch Leistungsgesetze von der Volksgesetzgebung ausgenommen worden wären. Die im Gesetzentwurf enthaltenen Beschränkungen der Erhebung von Kita-Gebühren führten aber letztlich nur dazu, dass dem Haushalt Belastungen auferlegt und damit korrespondierend den Eltern Leistungen erbracht werden. Die Gebührenstruktur, also die Frage, welche Eltern mit den Abgaben für die noch überwälzten Kosten belastet werden sollen, sei nicht berührt. Es liege daher in der Sache ein Leistungsgesetz vor, das lediglich in der Form einer Abgabenregelung ergeht. Damit gebe es keinen Grund es anders zu behandeln als jedes andere Leistungsgesetz auch und es ausschließlich am Haushaltsvorbehalt zu messen. Entscheidend solle der materielle Gehalt eines Gesetzentwurfs nicht seine bloße Rechtstechnik sein.

Sondervotum des Mitglieds des Verfassungsgerichtshofs Dr. Martin-Gehl

Das Mitglied des Verfassungsgerichtshofs Dr. Martin-Gehl ist der Ansicht, dass aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs und des darauf aufbauenden Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid (ThürBVVG) grundsätzlich die Möglichkeit eröffnet ist, einen Volksgesetzentwurf in der Phase der Zulassung eines Volksbegehrens zu ändern, soweit das Grundanliegen des Volksbegehrens gewahrt bleibt bzw. seine „Herzstücke“ nicht verloren gehen. Die mit dem vorliegenden Volksgesetzentwurf erhobenen Forderungen stehen gleichwertig nebeneinander und sind jede für sich genommen auf das generelle Ziel gerichtet, in Thüringen eine umfassendere und qualifiziertere Kinderbetreuung sicherzustellen. Das Anliegen des Volksbegehrens wird daher allein durch den Wegfall des Art. 1 Nr. 16 des Gesetzentwurfs nicht berührt.

Im Ergebnis hätte das Volksbegehren allenfalls für teilweise unzulässig erklärt und der Volksgesetzentwurf unter dem Gesichtspunkt eines etwaigen Eingriffs in den Haushaltsvorbehalt nach Artikel 82 Abs. 2 Thüringer Verfassung weiter geprüft werden müssen.

Sondervotum des Mitglieds des Verfassungsgerichtshofs Pollak

Das Mitglied des Verfassungsgerichtshofs Pollak schließt sich der Auffassung der Verfassungsrichterin Dr. Martin-Gehl vollinhaltlich an. Sie verweist in ihrem Sondervotum außerdem darauf, dass der vorliegende Rechtsstreit Anlass hätte bieten können, Maßstäbe für den Eingriff in den Haushaltsvorbehalt zu entwickeln, um für künftige Volksbegehren Rechtssicherheit zu schaffen. Eine weite Betrachtungsweise der sogenannten Finanzausschlussklausel würde in der Praxis dazu führen, dass Volksbegehren praktisch unmöglich wären. Die verfassungsrechtlich gewährten Rechte der Bürger und ihre Einschränkungen, hier durch Art. 82 Abs. 2 ThürVerf, seien grundsätzlich und vorrangig im Interesse der Bürger auszulegen.